| 以补贴资金清算为标志，历时近四年的“金太阳”示范工程基本宣告结束。尽管从一开始便备受争议，相关负面新闻也屡见报端，但该政策事实上成功开启了我国分布式光伏发电市场，其历史作用需要得到肯定。现在来反思金太阳政策，并不期望会对该政策本身有任何作用，因为今后金太阳政策将不再实施。但对于有关政策制定者来说，或许能够提供一些借鉴和参考，并不局限于光伏政策领域。 事实上，财政补贴是国家常用的一种经济手段，用以鼓励某种产品的生产或消费，比如家电下乡补贴、家电节能补贴、汽车节能补贴等。仔细回顾这些形形色色的政策，也都或多或少存在着这样或那样的“骗补”等违规行为，影响了政策实施的预期效果。任何违规现象的产生，既有政策机制设计的问题，也有政策执行的问题。为了更好地回顾和审视金太阳政策，这里以美国“加州太阳能先导项目”（CSI）为例，探讨新能源补贴政策设计需要关注的问题。 一、美国加州“太阳能先导项目”概况 2006年8月，加州州长施瓦辛格签署法案，正式授权加州公用事业委员会（CPUC）启动加州太阳能先导项目，并于2007年1月1日正式开始，计划在10年中投资21.67亿美元安装总规模为194万千瓦太阳能发电系统。太阳能先导项目采用两种激励政策：一种是基于预期发电量的一次性补贴政策（EPBB），其实就是常说的“初始投资补贴”（美元/瓦）；第二种是基于实际发电量的补贴政策（PBI），也就是“固定电价补贴”。凡是采用初始投资补贴政策的项目，项目规模应当小于30千瓦，光伏发电“自发自用”。采用固定电价补贴政策的项目，项目规模不小于30千瓦，初始投资自付，享受固定电价补贴5年。据统计，截至2013年7月13日，得到补贴的项目总容量达到122.9万千瓦。 二、“太阳能先导计划”特点及与“金太阳”对比 （一）加州将自发自用型光伏系统视为用户侧节能措施，将能效审查作为补贴政策的重要前提条件之一。用户在考虑参加太阳能先导计划之前，必须进行能效自查或委托第三方开展能效审查。只有确认已经充分采取了节能措施（如安装节能灯等）后，用户才有资格享受光伏补贴政策。这样做是有其合理性的，因为其他节能措施成本要低于安装光伏系统。“金太阳”并没有这方面的要求。 （二）加州政策对象涵盖范围更广，包含所有类型用户，社会参与度更高。加州政策涵盖居民、工业、商业、政府、非盈利机构等全部类型用户，居民用户和非居民用户分别占33%和67%，而我国“金太阳”主要针对工商业用户，着眼于激励大型用户侧分布式光伏发展。 （三）加州实施严格的预算管理，政策框架清晰。加州预算总额为21.67亿美元，实施期从2007-2016年。预算总额按照供电负荷细分到三大电力公司经营区，对不同类型用户申报的总安装容量也在事前明确。预算用尽、总安装容量达到或者十年到期，这三个节点都可以作为该计划终结的依据。“金太阳”每年也有大致的预算总额，但执行期多长，具体怎么分配，都没有明确说法。 （四）加州政策支持的项目必须是自发自用，要求项目一年的发电量不能超过用电量。单个项目容量范围是1千瓦到1兆瓦，对于1兆瓦以上的项目仅补贴其中1兆瓦。超过用户用电负荷的光伏发电项目不能享受政策补贴。一般而言，居民用户项目允许到5千瓦。这里对项目容量的限制是以额定容量为准。“金太阳”主要鼓励集中连片的工业厂区和科技园区，规定项目规模下限，而不设定上限。 （五）加州补贴标准以补贴总规模为指引，实行“阶段式梯级递减”，实现对补贴节奏和发展规模的总体把控。加州将补贴分为十个阶段，每个阶段对应着一定的补贴总容量和补贴标准，越往后规模越大，而补贴越低。当上一阶段补贴容量规模达到后，将启动下一阶段的补贴标准，以此类推。政府会在网站公布所有项目信息，每个星期更新一次，用户可以清楚地知道补贴政策执行进展。这实质上是一种计划（规划）管理。“金太阳”每一期没有明确的总量目标，虽然原则上的补贴标准会事前公布，但随后会根据实际情况进行调整，对投资者来说也有一定的不确定性。 （六）加州要求享受补贴政策的光伏发电项目要具有足够的透明度。项目基本信息特别是项目的真实成本（包括组件、逆变器、平衡系统等）要报送至相关管理部门。政府会在网站公布并及时更新光伏发电的安装成本区间，原则上申请补贴的项目成本不能超过这个区间，如果超过这个区间，项目业主必须说明具体原因。要求上传各项目真实成本，也是为了能够及时掌握发电成本变化情况。 （七）加州在管理流程上确保享受补贴的光伏项目能够建成投运。根据加州补贴资金申请流程，只有在项目投运后，政府补贴资金才能达到项目业主手中，这就避免出现补贴资金拿到后故意拖延工期。在提交补贴申请资料后一定期限内（居民用户是12个月，非居民用户18个月），必须建成投运，否则就会取消补贴资格。如果在投运后十年内，项目被拆除且没有异地重建，则需要退还之前所获得的补贴资金。非居民发电系统还需要提交项目建设里程碑时间表。“金太阳”实行补贴资金预拨付制度，这就为部分项目业主“空手套白狼”创造了可能性。 （八）加州补贴标准并不是一刀切，而是对每个具体项目的补贴标准进行“量身定制”。加州引入了一个所谓的“设计系数”(DesignFactor)，也就是实际项目与参考项目发电能力的比例关系，初始投资补贴总额=相应阶段的补贴标准*项目额定容量*设计系数。项目设计（安装位置、角度等）越合理，设计系数越高，该项目所能获得的补贴额也就越大。所以在理论上，没有任何两个项目的实际补贴水平是相同的，这与德国风电定价机制类似。“金太阳”基本上是采取一刀切的补贴方式，同批次同类型的项目补贴标准相同，不能很好地引导项目采取更加合理的设计方式。 （九）加州将电力公司作为补贴政策的执行机构和日常管理部门，具体负责补贴申请的审查、补贴资金的测算和发放，政府只负责对政策执行过程的监督。电力公司的深度介入并发挥管理功能，有利于实现项目建设和并网之间的有效衔接。电力公司可以及时掌握项目实施进度，确保项目能够满足享受补贴的各种条件。“金太阳”完全由政府部门主导，难以做好事前、事中和事后大量繁琐的监督管理工作，即使有相关规定规范，也很难确保真正落到实处。 （十）加州在政策执行过程中广泛征求和听取各方意见，不断完善补贴机制设计。加州公用事业委员会和作为项目管理主体的电力公司，在每个季度都要召开一次任何利益相关方都可以参加的“公共项目论坛”，及时了解各方对于该补贴政策的评论和观点，许多意见和建议都已经纳入了政策的修订过程中，各种问题得到及时解决。 三、“金太阳”带给我们的政策启示 与加州“太阳能先导项目”相比，我国“金太阳”政策“失之于宽”，在政策设计上还有一些可以完善的空间。概括起来，主要有三点：一是政策宏观设计上需要有明确的目标导向，对政策成本和效果要有通盘考虑，不能走一步看一步；二是政策实施需要有高度的透明度，将实施过程和细节暴露在阳光下，减小部分业主违规操作的可能性；三是政策设计要有全面性和系统性，减少漏洞。“金太阳”实施四年来，政府出台的相关文件屈指可数，而“太阳能先导项目”每年都会公布新版的《政策指南》，在长达近200页的文件中详细说明了各个政策细节，对于用户、第三方、电力公司、政府等各利益相关方的责任、权力、利益进行了清晰界定。对于政策制定者，这需要智慧，更需要耐心。 作者：国网能源研究院新能源与统计研究所王乾坤 |
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