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| 《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》解读 一、分布式光伏发电的扩大化 国发〔2013〕24号《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》的文件发布，实际上对光伏发电行业的发展也给出了明确的已经政策导向，重点开发分布式光伏发电，有序推进光伏电站建设，未来分布式光伏发电的市场份额会逐步扩大，光伏电站的建设会受到一定限制，不会出现2011年年底大规模抢装潮的出现。 从2009年国家的金太阳示范工程开始，至2011年底已有约1100MW的项目获得批准实施，其中2009年批准约206MW，2010年批准约278MW，2011年批准约692MW。2012年为进一步扩大国内市场，财政部等部委又分别在4月和10月联合发布两批金太阳示范工程，截止到年底，纳入目录的项目容量4747MWp。 根据水电水利规划设计总院的统计，截止到2012年底,全国32个省（区）分布式光伏发电项目累计建设容量约3775MWp，较2011年增长了3166.5MWp。全国已建成分布式发电项目以金太阳示范项目及光电建筑应用示范项目为主，其中金太阳示范项目累计建设容量约3044MWp；光电建筑应用示范项目累计建设容量约525MWp；其他分布式发电项目容量约206MWp（除光电建筑应用示范项目及金太阳示范项目以外，其他分布式项目主要为无电网的农村或偏远地区小规模提供电能的农村电气化系统、通讯基站与无线电转播站及其他小规模工业应用的通信与工业利用光伏发电系统，容量约为206MWp。）。 按照上述数据，分布式项目虽然前期申报比较踊跃（类似于金太阳），但到实施阶段，由于各种原因，未建成的项目比例高达35%（可能还有部分建成但是未达标的情况），未来分布式光伏发电重蹈金太阳工程的覆辙不是没有可能性。 分布式光伏发电具有如下特点： （1）电网是支撑用户侧光伏发电系统规模化利用的基础。受太阳辐射自然特性影响，光伏发电具有波动性、随机性等特点，在储能技术、成本无法满足其要求的情况下，光伏发电系统无法独立向用户供电，只有接入电网，并网运行才能真正实现发电利用。因此，现阶段电网是唯一能够支撑用户侧光伏发电系统规模化利用的基础。 （2）并网运行是实现分布式光伏发电系统发电量充分利用的最佳模式。光伏发电出力特性与用户用电特性很难完全匹配，尽管分布式光伏发电系统容量相对较小，且主要在白天负荷相对较高时段发电，但是光伏发电出力曲线取决于太阳辐射强度，具有较强的随机性，很难和用户的负荷曲线完全吻合，这也就意味着一些时段光伏发电出力大于用户用电负荷，需要向电网送电以实现发用平衡，而另一些时段光伏发电出力小于用户用电负荷，则必须从电网受电以满足用户电力需求。因此，并网运行，是充分利用分布式光伏发电系统发电量的最佳模式。 （3）以自发自用为主的分布式光伏发电系统，其容量的选择必须与用户的用电特性相匹配，通过选择接网方式降低并网成本可实现经济性运行；而以发电上网为主的分布式光伏发电系统，其容量的选择可不考虑用户的用电特性，主要通过提高发电量实现系统的经济运行。 由于是在用户用电电价之上固定额度补贴，因此光伏度电收益直接受户用电电价水平的影响，工商业用电电价在0.8-1.4元/kWh，公共事业单位用电电价在0.5-0.6元/kWh，政府建筑、学校、医院等公共事业单位、农业用电和居民用电则只有0.4-0.5元/kWh。因此，对用户和建筑的选择就变得很复杂，因为只有电价高的工商业建筑(>0.8元/kWh)才能够赢利。 a.随着用户用电电价的逐年提高，光伏发电项目的发电成本会越来越趋近常规能源，甚至低于常规能源，届时国家一补贴会使得光伏项目业主获得非正常的超高利润，不符合市场经济规律。 b.由于这种政策的自用光伏电量的收益高于反送的富余电量，因此光伏发电与负载日分布的匹配特性至关重要，如果特性不匹配，经济效益会大打折扣。 c.由于是自发自用，20年都要有稳定的负荷才能保证收益，如果发生经营不善、倒闭、或搬迁，都会对光伏项目的收益带来致命的打击。 d.有实力的电力开发商很难介入，市场推动缓慢。大型电力开发商会在业主的屋顶开发项目，由于是自发自用，开发商必须同建筑业主签订节省下来的电费转交给开发商的节能管理合同，合同的执行等问题会带来较大的不确定性，项目开发商承担风险过大。而大型电力开发商不积极参与，仅靠用电户自建自用，则分布式光伏市场很难在短期扩大。 金太阳工程的补贴模式基本是采用直接财政给予发电企业补贴的形式，改为度电补贴后，其补贴对象为电网企业（国家可再生能源电价附加、基金补贴对象为电网企业，用于电网企业收购新能源与常规能源的差价部分，见《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》中改进补贴资金管理部分相关意见）。相关补贴由电网支付给发电企业。事前补贴的模式由于业主自发自用，补贴部分不存在缴税的问题，而换为度电补贴后，由于目前国家税务机关仍然未出台此部分税费减免政策，从电网取得补贴可能需要缴纳17%的增值税及相关附加，造成发电企业税费负担可能要比事前补贴重的多，实际上也限制了分布式光伏发电的推广应用。 目前分布式光伏项目主要依托新能源示范城市、绿色能源示范县、可再生能源建筑应用示范市（县），建设100个分布式光伏发电规模化应用示范区、1000个光伏发电应用示范小镇及示范村。项目建设过程中，分布式光伏发电项目与普通地面相比，多出了一道进入分布式光伏发电的手续，其他前期、核准、接入手续等仍然未得到精简，前期行政审批环节一样需要政策的细化。分布式光伏发电的所需资金财政部等部门仍然未明确资金来源，对于未来资金来源仍然存在未知数。 实际上从2012年9月14日国能新能〔2012〕298号《国家能源局关于申报分布式光伏发电规模化应用示范区的通知》发布，要求各省（区、市）能源主管部门10月15日前上报分布式光伏发电示范区实施方案，电力开发企业只有仅一个月时间编制方案，与2009年的财建〔2009〕397号《关于实施金太阳示范工程的通知》文件如出一辙（2009年7月16日发文，2009年8月31日前报财政部、科技部、国家能源局）。电力开发企业很难有具体时间摸排屋顶情况、企业用电负荷等等对电站经济性至关重要的影响因素，未来分布式电站更换补贴方式以后，可建成与否、经济收益前景可能如金太阳工程一样都要打上一个大大的问号。 二、政策支持方面 2013年7月19日中国人民银行《关于进一步推进利率市场化改革的通知》文件全面放开金融机构贷款利率管制，对利率开始执行市场化改革，《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》中也规定了采取灵活的信贷政策，但是从该文件来看，利弊皆有。 虽然取消利率下限的规定有利于银行与企业按照市场供需情况达成一定的协议，减少企业融资成本。但是也应该看到，目前银行业货币流通量偏紧，钱荒的背后，可能就是企业融资利率的上升。对于银行的信贷支持，银行未必可能执行利率下浮的信贷政策，可能会执行利率上浮的政策，造成企业融资成本比以往利率管制下的融资成本来的更高。 2013年7月11日，财政部楼继伟部长参加第五轮中美战略与经济对话框架下经济对话专题会议二主旨发言表示完善税收制度，构建地方税体系。重点是推进增值税实现完全转型，将增值税推广到全部服务业，把不动产纳入增值税抵扣范围。按照目前造价来看，光伏发电光伏项目设备材料费用占到74%，建安费用18%-20%，如果未来不动产部分纳入到增值税抵扣范围，按照目前10元/W造价计算，可以为项目减少260-280万的增值税负担，会进一步增强电站的经济性。 对土地政策的调整，虽然目前国务院下发文件表示支持，但是需要地方政府出台进一步的详细细则对土地政策等细化进行支持，未来细则的出台仍然需要时间，对土地价格等政策稳定性也需要进一步加强。 三、电网方面 前期光伏电站建设中，青海省电网公司已经要求对电站的SVG无功补偿装置性能、逆变器低电压穿越性能有过具体要求，其收费也比较贵，正常一个电站逆变器低电压穿越试验需要95万左右，SVG检测需要25万左右，但是此两项检测仅限于青海省内项目。 2013年6月1日起，GB29319-2012 光伏发电系统接入配电网技术规定、GB19964-2012 光伏发电站接入电力系统技术规定等相关规范的开始执行，对光伏电站多出了一道检测的程序，明确要求应按照国家或有关行业对光伏发电站并网运行制定的相关标准或规定进行，应包括但不仅限于以下内容： a) 光伏发电站电能质量检测 b) 光伏发电站有功／无功功率控制能力检测 c) 光伏发电站低电压穿越能力验证 d) 光伏发电站电压、频率适应能力验证 未来可以预见到在全国各个光伏电站，可能都需要对电站上述功能进行检测，电站建设成本可能会增加120万元左右的检测试验费用。 电网接入虽然电网表示大力支持分布式光伏发电，对分布式光伏发电项目免收系统备用容量费和相关服务费用。但是分布式光伏发电项目的界定权仍然在于国家能源局对分布式光伏发电项目的一纸批文，未来未进入分布式光伏发电项目的屋顶项目，电网公司是否会执行自备电站的做法仍然存在未知数。 四、分区电价及可再生能源基金规模 根据资源条件和建设成本，制定光伏电站分区域上网标杆电价，上网电价及补贴的执行期限原则上为20年。光伏发电规模与国家可再生能源发展基金规模相协调。 从上述政策看，虽然文件提出了2013—2015年，年均新增光伏发电装机容量1000万千瓦左右，到2015年总装机容量达到3500万千瓦以上的目标，受制于可再生能源基金规模的问题，国家未来能否承受3500万千瓦的光伏总装机容量，仍然会受制于可再生能源基金规模。从现有的可再生能源基金规模上看，国家财政缺口较大，仅仅是应付风力发电就已经捉襟见肘。虽然国家提出装机容量目标较原来的十二五光伏发电规划有所上升，但是仍然受制于可再生能源基金规模，未来光伏发电项目大规模爆发，尤其是分布式光伏发电项目爆炸性增长可能性不大，对分布式光伏发电项目应该审慎介入。 光伏分区电价执行后，对项目选址变得至关重要。在资源区划较差，光照资源较好的地区光伏项目能够获得超过一般项目的收益，因此，对于光伏企业而言，选择好的厂址是项目保证收益的首要条件。 |
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