中国光伏产业发展史上的首篇纲领性文献

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　　2013年7月15日，媒体公布了《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号）文。这篇文章是中国政府对于光伏产业的一个系统的扶持政策的行动纲领，首次对光伏产业的战略地位给予了充分的肯定，提出了我国光伏产业发展的总体要求，并针对开拓光伏应用市场、加快技术创新、规范产业秩序、完善并网管理和如何加强政府的组织领导提出了系统而全面的要求。

　　这份文件一改过去零敲碎打和片面的扶持文件的做法，首次全面思考和总结了中国光伏产业所取得的成绩和存在的问题，并针对各方面都提出了要求。成绩总结得中肯，问题分析得准确而到位，对策清晰而准确，扶持政策也稳妥而全面，这篇文章将是我国光伏产业的发展史上的一篇重要的纲领性文献，对于中国光伏产业的发展将起到重要的不可估量的作用，也因此必将成为铭记光伏青史的一片光辉的篇章。

　　这里，笔者将逐段分析24号文的政策含义，供大家分享。

　　为了清晰起见，笔者将原文也用楷体文列出，以便参考。

　　“国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见

　　（国发〔2013〕24号）

　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　发展光伏产业对调整能源结构、推进能源生产和消费革命、促进生态文明建设具有重要意义。为规范和促进光伏产业健康发展，现提出以下意见：”

　　以上为第一段。

　　开篇即简明扼要地指出，光伏产业对于调整能源结构、推进能源生产和消费革命、促进生态文明建设具有“重要意义”。这句话虽然简短，但却是中国历史上第一次将光伏产业的意义放到如此鲜明而重要的位置上。过去，光伏产业一直处在争议之中，诸如“光伏产业式高能耗、高污染”、“中国发展光伏是把清洁留给别人、把污染留给自己”、“光伏发电是垃圾电”、“光伏产业不具备经济可行性”、“光伏发电生产过程中所耗的电一辈子都发不回来”、“光伏发电是使用时清洁、生产过程中污染”等等，有关谬论虽然都是胡说八道，但迷惑了不少决策者和老百姓，使得人民群众对于光伏产业的支持和理解始终处于摇摆之中。这句短短的话，从此将那些谬论扫进了历史垃圾堆。

　　“一、充分认识促进光伏产业健康发展的重要性

　　近年来，我国光伏产业快速发展，光伏电池制造产业规模迅速扩大，市场占有率位居世界前列，光伏电池制造达到世界先进水平，多晶硅冶炼技术日趋成熟，形成了包括硅材料及硅片、光伏电池及组件、逆变器及控制设备的完整制造产业体系。光伏发电国内应用市场逐步扩大，发电成本显著降低，市场竞争力明显提高。”

　　以上为第一条第一段。

　　第一条的第一段总结了我国光伏产业取得的成绩，值得关注的是，所提到的“多晶硅冶炼技术”，显然不是指西门子法多晶硅。这也正常，因为，我国的西门子法的多晶硅工厂，虽然产能很大，但实在无法当作成绩来说。迄今为止，能够成为“冶炼”工艺制作多晶硅的，只有冶金法。

　　“当前，在全球光伏市场需求增速减缓、产品出口阻力增大、光伏产业发展不协调等多重因素作用下，我国光伏企业普遍经营困难。同时，我国光伏产业存在产能严重过剩、市场无序竞争，产品市场过度依赖外需、国内应用市场开发不足，技术创新能力不强、关键技术装备和材料发展缓慢，财政资金支持需要加强、补贴机制有待完善，行业管理比较薄弱、应用市场环境亟待改善等突出问题，光伏产业发展面临严峻形势。”

　　第二段总结了光伏产业存在的问题和面临的严峻形势。非常全面，非常准确。“增速减缓”，而不是“市场萎缩”；“出口阻力增大”，而不是产品缺乏竞争力；“市场无序竞争”实际上价格偏低的重要原因，也是导致欧美双反的导火线，这是“双反”的内因；“市场过度依赖外需、国内应用市场开发不足”，是客观存在；“技术创新能力不强”，则是许多光伏企业都不愿提及的，也正是缺乏动力的内因，“关键技术和材料发展缓慢”，也是我国光伏产业存在的重要问题，“财政资金支持需要加强”，现在那些已经并网发电的光伏电站的业主最清楚这句话的分量，“补贴机制有待完善”，这句话说得比较含蓄，中国过去的“金太阳”、“金屋顶”，已经成了是某些人贪污诈骗、中饱私囊的“金保护伞”。还有后面的，句句真灼，字字珠玑。

　　“光伏产业是全球能源科技和产业的重要发展方向，是具有巨大发展潜力的朝阳产业，也是我国具有国际竞争优势的战略性新兴产业。我国光伏产业当前遇到的问题和困难，既是对产业发展的挑战，也是促进产业调整升级的契机，特别是光伏发电成本大幅下降，为扩大国内市场提供了有利条件。要坚定信心，抓住机遇，开拓创新，毫不动摇地推进光伏产业持续健康发展。”
第三段，再次肯定光伏产业的重要意义。明确指出，光伏是方向，是朝阳，也是我国具有竞争优势的战略性新型产业，在我国后面，其实还可以加上“唯一”二字。在前一段列出光伏产业存在的诸多问题后，也明确指出，现在的困境是挑战，也是契机，特别是光伏发电成本大幅下降，为市场提供了有利条件。最后指出，要“坚定信心、毫不动摇”地推进光伏产业的持续健康发展，重点在“持续”和“健康”二字。
　
　　这一段的重要意义在于，国务院号召全国人民在当前光伏面临困境的时候，无论问题有多少，困难有多大，我们仍然不能动摇。也就是说，即便有光伏出现的问题再多，也不能因为有问题就停滞不前，更不能退步不搞、或者放弃光伏产业；而是应当努力克服困难，解决困难。这就是第一条的重要意义。

　　“二、总体要求

　　(一)指导思想。

　　深入贯彻党的十八大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，创新体制机制，完善支持政策，通过市场机制激发国内市场有效需求，努力巩固国际市场;健全标准体系，规范产业发展秩序，着力推进产业重组和转型升级;完善市场机制，加快技术进步，着力提高光伏产业发展质量和效益，为提升经济发展活力和竞争力作出贡献。“

　　这段是总体要求中的指导思想。有两个重点，一个是“通过市场机制激发国内市场”，也就是说，不会直接发钱给电站，这是“变装机补贴为电价补贴”的政策基础；第二是“努力巩固国际市场”，面临国际贸易保护主义的抬头，要努力巩固。至于巩固到什么程度，就要看努力到什么程度了。

　　“(二)基本原则。

　　远近结合，标本兼治。在扩大光伏发电应用的同时，控制光伏制造总产能，加快淘汰落后产能，着力推进产业结构调整和技术进步。”

　　光伏应用要扩大，同时总产能要控制，这是为了解决目前产能过剩的问题，同时，要“加快淘汰落后产能”，这意味着不是每个厂的产能都有机会释放出来的，如果成本过高，或者效率过低的，即便光伏市场形势好转，也依然面临着淘汰的命运。

　　“统筹兼顾，综合施策。统筹考虑国内外市场需求、产业供需平衡、上下游协调等因素，采取综合措施解决产业发展面临的突出问题。”

　　这意味着，产能要科学搭配，首先产能要与市场需求匹配，通常考虑建设期，产能应比市场需求超前两到三年。“上下游协调”是首次提出，我国光伏产业的上下游产能一向不协调，多晶硅、铸锭、切片、电池片、组件始终没有匹配，所以，造成行情好的时候也总有瓶颈，不是缺料就是无能力加工；行情不好的时候，则库存积压很大。由于企业众多，如何进行平衡，也确实是一个问题，需要“综合施策”。

　　“市场为主，重点扶持。发挥市场机制在推动光伏产业结构调整、优胜劣汰、优化布局以及开发利用方面的基础性作用。对不同光伏企业实行区别对待，重点支持技术水平高、市场竞争力强的骨干优势企业发展，淘汰劣质企业。”

　　这段话意味着，政府的扶持，是要建立在市场调节的基础上，所有的“结构调整、优胜劣汰、优化布局、开发利用”，是要靠市场来选择的。许多企业盼望政府出钱救济，可能会失望的。“天助自助者”，这是正确的。否则，政府贸然出手相救，可能是挽救了病入膏肓的企业，钱白白浪费不说，还容易滋生腐败。

　　“协调配合，形成合力。加强政策的协调配合和行业自律，支持地方创新发展方式，调动地方、企业和消费者的积极性，共同推动光伏产业发展。”

　　政策要扶持，行业也要自律。否则，大家今后还是竞相降价，以低于成本销售，什么价格承诺都成了废纸一张的话，市场还是要自乱阵脚的。“支持地方创新发展方式”，这是需要想象力的；而如何“调动地方、企业和消费者的积极性”，也是需要进行顶层的结构性设计的。

　　“(三)发展目标。

　　把扩大国内市场、提高技术水平、加快产业转型升级作为促进光伏产业持续健康发展的根本出路和基本立足点，建立适应国内市场的光伏产品生产、销售和服务体系，形成有利于产业持续健康发展的法规、政策、标准体系和市场环境。2013—2015年，年均新增光伏发电装机容量1000万千瓦左右，到2015年总装机容量达到3500万千瓦以上。加快企业兼并重组，淘汰产品质量差、技术落后的生产企业，培育一批具有较强技术研发能力和市场竞争力的龙头企业。加快技术创新和产业升级，提高多晶硅等原材料自给能力和光伏电池制造技术水平，显著降低光伏发电成本，提高光伏产业竞争力。保持光伏产品在国际市场的合理份额，对外贸易和投融资合作取得新进展。”

　　在“发展目标”上，行业里大部分人把注意力集中在了每年10GW和到2015年实现35GW的指标上。实际上，“扩大国内市场、提高技术水平、加快产业转型升级”才是这段话的重点目标，而“建立适应国内市场的光伏产品生产、销售和服务体系”，是实现这个目标的路线。我国光伏市场现在大都是针对海外销售，对国内市场还只是满足于简单的供货，但国内市场的销售和服务体系尚未形成，会给下一步的大规模应用带来隐患。

　　兼并重组，一定要与淘汰落后结合，如果简单地把频临倒闭的企业收购重组，会让本来好的企业也被拖入泥沼，良币也被变为劣币。多晶硅产能过剩，但文件里仍然提出要“提高多晶硅等原材料自给能力”，就说明，现有的多晶硅企业要被淘汰一大批。光伏发电的成本还要“显著降低”，这意味着，寄希望于价格上升，是不现实的。同时，对于那些为了避开贸易壁垒而“走出去”的，国家会给予扶持，以保持“在国际市场上的合理份额”，而且对外贸易还要取得新进展。此外，在开拓国际市场上的“投融资合作”，也要有所突破。

       来自：阳光工匠光伏网，作者：史珺博士